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政府何时不再当“土地贩子”

2011-04-27 04:41:00　来源: 法治周末(北京)

接受记者采访的专家学者与实务律师，均指责目前的地方政府已沦为地道的土地贩子从农民手里将土地低价征收后，再高价卖给开发商，从中获取巨大的利益。而由法律明确规定的基本公共利益的征收，也仅仅是地方政府予取予弃的工具

法治周末记者 陈霄

4月22日上午，湖南省株洲市横石村村民汪家在自家的屋顶上自焚，以阻止正在进行的强制拆迁。

在村民拍下的视频中，左边是轰鸣着前进的推土机，右边是汪家站在屋顶上正往自己身上各处浇汽油。

这是中国式拆迁一道独特的风景，房前围观的人群已见怪不惊。

几乎没有僵持的过程，瞬间只见一个燃烧的火球从屋顶滚落……

今年1月，新通过的拆迁条例将行政强拆改为司法强拆，舆论一度认为将终结被拆迁户极端维权时代，但这个愿望显然没有实现。

尖锐的矛盾必须通过激进的方式表达，似乎已成为近年来有影响的拆迁个案铁的定律。

于是，已经启动修改的土地管理法，再次被寄予厚望，学界与实务界也认同，每一次法律的修订，都是解决现实问题的一次契机。

　　国家土地副总督察甘藏春在上周透露，土地征收的问题是此次土地管理法修改的重点，实务部门和学者认为这是直面了现实的矛盾。

去年国务院拆迁条例修订过程中，学者纷纷提出集体土地才是目前拆迁纠纷的重灾区，国有土地上房屋征收与补偿条例解决的只是一部分问题，广大的农村土地并没有纳入，彼时各界就期待通过土地管理法的修改予以解决。

长期从事征地拆迁实务的律师张志同谈到他的体会时说，现在社会的主要矛盾主要集中在集体土地征地拆迁中，随着地方政府将目光日渐聚集于农村和郊区，集体土地征地拆迁量大、价低、矛盾尖锐日益突出。

接受《法治周末》记者采访的专家学者与实务律师，均指责目前的地方政府已沦为地道的土地贩子从农民手里将土地低价征收后，再高价卖给开发商，从中获取巨大的利益。而由法律明确规定的基本公共利益的征收，也仅仅是地方政府予取予弃的工具。

北京律师王才亮拿北京举了个例子。北京市朝阳区启动城中村改造项目，征收了东坝乡的土地，宣称将建成北京最大的保障性住房项目群，征地时给予村民的补偿是每亩3万元，拿到交易所招拍挂时卖出去是每亩700万元。

随后律师发现，这地块用于保障性住房建设的只有一小部分，大部分都是商品房开发项目。

去年全国土地财政收入达到2.9万亿元，其中一部分就是剥夺了农民的利益。王才亮直指土地财政牺牲农民利益。

专门从事土地纠纷案件实务的律师张兴奎，曾在全国各地调研土地问题。4月24日，他向《法治周末》记者透露了他的观察结果：打着公共利益的名号征收，但最终真正用于公益的不过十分之一。

现实中还有一种情况是，地方以土地储备的名义，绕过征收的各种审批程序，再转手将土地出让。土地受让后新建项目往往需要几年时间才落成，前期以公益为名的储备或者征收早已淡出公众视野。

现实几乎不容抵赖：政府以极低的价格从农民手里征收土地，变换了一张土地证后(集体土地变为国有土地)，再以百千倍的价格出售。在这一链条中，获利的是中间环节的政府与开发商，吃亏的是两端，前端是农民，末端是买房人。

现行土地管理法明确规定了建设用地要申请国有土地，那么，土地必须征为国有才能进入市场。中国政法大学法学院教授、住房和城乡建设部立法专家符启林向《法治周末》记者表示，这种不合理的规定使中国出现了一批又一批土地造就的千万、亿万富翁，这是任何一个国家都不会出现的怪现象。

　　当一个问题的显现毫无遮掩并且已为社会洞悉之后，解决问题的方法也往往会获得高度的一致。

呼吁正在修改的土地管理法赋予农民对土地的完整所有权、在非公益用地上由农民与用地单位自由协商地价，成为学界与实务界的共识。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授表示，按照宪法和现行土地管理法，农村和城市郊区的土地，属于农民集体所有，而所有权的完整体现，是占有、使用、收益、处分，但现在农民只能把土地卖给政府，否则就无法进入市场，实际上并不享有完全的处分权。

符启林直言，农民的土地不能当作商品来卖，是对农民权利的一种剥夺。如果承认农民有集体土地的所有权，他把自己的地自由地出让给别人，有何不可。农民富起来有什么不好吗？

姜明安分析，集体土地的自由买卖难以实现是缘于两种担心：一是18亿亩耕地的红线是否能够保住；二是地方政府的财政收入，地方建设资金的来源。

对于这两个难题，目前也有了比较统一的解决建议方案18亿亩红线通过规划来解决，规划为耕地的，既不允许买，也不允许卖。地方的财政收入则可以通过对土地买卖收税来解决。

姜明安举了个例子，一块地卖了100万元，政府可以征50%的税，甚至更高，收入一样不会少，但更名正言顺。

非公益用地由买卖双方自由协商，公共利益用地仍然按照现有的做法，由政府实行征收，但未来应当在立法上对公共利益作出严格的限制。

不能政府说是公共利益就是公共利益，就可以征收，必须设置一系列的程序来保障公益不异化为私利，从公共利益的界定、程序，到被征地者的异议与救济，都应当予以明确。张兴奎称，在办案过程中的实务感触使他更倾向于对公共利益单独立法，而不是仅仅在某个单行法律中用两三个条文来规定。

去年11月，张兴奎向全国人大常委会提交了制定征地法的公民建议书，并附上他从实务案件和全国调研中总结后草拟的征地法条文，较之学者呼吁集体土地自由买卖的观点，他提出了相对保守的征购制度来实现集体土地的市场化补偿。

这一制度设计没有完全撇开政府，而使其处于媒介的地位上，用地单位看中某集体土地后，须向政府申请征收此地，政府则向村民发函询问，若村民同意出卖土地，则将此块土地拿到交易所实行招拍挂，由市场充分竞争，价高者得，政府除收取税收和拍卖费用外，土地收益全额返还农民。

之所以作出这样的制度构想，张兴奎直言，是源于他在全国调研时发现，在中西部很多省市的农村，放开土地使用权后，很多农民会迅速地将土地卖掉套现。例如云贵地区不少农民将卖地的钱都拿去赌博，瞬间花光，于是再向政府伸手。

实际上，对于失地(将土地出卖)农民在没有生活保障的情况下大量涌入城市进而影响社会稳定的担心，长期以来一直存在，也被认为是决策层在农村土地问题上一直难以果断放开的最重要原因。

许多从事拆迁业务的一线律师告诉《法治周末》记者，农民的土地被征收后往往只能得到几万元的补偿，但却失去了长期以来的生活来源。无论是撤村并居还是进入城市，他们整个的生活方式都发生了转变。如果不能与城镇居民享有同等的保障，对征地拆迁满腹怨言不说，也很容易成为社会的不稳定因素。

　　土地管理法从1986年通过之后，至今已修订过三次。1988年第一次修订时，允许土地进入市场，确立了土地的有偿使用制度；1998年第二次修订，确立了土地用途管制制度；2004年第三次修订，划分了土地的征收和征用。

最近的一次修改契机是2008年，十七届三中全会通过的决议，被认为是农村土地管理制度改革的一个里程碑。决议中提到，农村集体建设用地允许流转，并享有与国有建设用地同等的权益。此精神也被寄予破除城乡二元结构重任的厚望。

根据会议精神，外界几乎一边倒地认为，为落实会议决定，土地管理法的修改是箭在弦上，当时还掀起了一番讨论热潮。然而，将近三年过去，一切依然如故。

“当时提出的同地同价到现在都没有实现，反而是土地出让收入在地方财政所占的比例越来越高，修法的阻力和难度也越来越大了。”王才亮律师感慨。

虽然在未来土地管理法对集体土地修改的制度构建已形成共识，但目前土地财政占地方财政一半以上的事实，仍然使学界和实务界难有乐观的期待。

符启林提出，在某些地方试点，总结一些经验后再向全国推广也是逐步推进改革的一种途径。

事实上已有地方先行。重庆以户籍换地，农民进城是其中颇受关注的一例，“但改革过头了，没有尊重农民的自主性，被叫停”。成都的改革目前得到较多肯定，土地股份制实际上肯定了集体土地作价入股的合法性，也是对十七届三中全会决议的呼应。

此次土地管理法被寄以重望，除了解决目前矛盾最为集中的农村土地征收拆迁外，各界还期待丧失土地买卖权的政府回归本位后，地方政府的违法行为得到有效遏制。

众所周知，目前地方腐败案件中，涉及土地的部门是腐败的“重灾区”。

符启林透露，目前实务中土地违法情况非常严重，但“有关部门坦言实在难以处理”。“现在是政府都在带头不遵纪守法，刑法中土地违法犯罪的罪名形同虚设，明明大量严重的土地违法，受到追究的几乎没有。”

“土地是市场化改革最后的堡垒，阻力虽大，但随着农民维权意识的觉醒，改革势在必行。”张兴奎总结道。