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土地储备机构：怪胎与摇钱树

　　法治周末记者 陈霄 发自北京

　　与众多的被拆迁者一样，江苏睢宁县村民刘庆云对拆迁的不满体现在拆迁补偿上，他们想不明白的是，土地储备中心提供安置补偿不足同地段房价的十分之一，他们不了解也并不关心为什么在征地、拆迁、安置、补偿过程中处处可见土地储备中心的身影，他们甚至不知道这些地已由土地储备中心通过挂牌出让的方式，交由徐州一家房地产公司进行房地产开发。

　　“在这个案子中，土地储备中心集征地、拆迁、安置、补偿、开发、出让于一体，是真正的土地全流程业务链。土地市场的巨大利益使土地储备中心作为政府的执行机构深深地参与到了土地市场之中，直接参与了房地产市场利益分配，成了政府土地财政的执行者。”案件的代理律师张兴奎对《法治周末》记者说。

　　张兴奎的上述感悟，并不仅仅是针对某个案件，他四五年来代理的近500件土地案件，从根源上追溯，都能找到土地储备制度的影子。2010年4月，张兴奎以公民身份向全国人民代表大会常务委员会提交了对土地储备制度和《土地储备管理办法》进行违宪、违法审查的建议。

土地储备，多少罪恶假汝之名

　　一个制度能够在一夜之间全国推广，一定是对政府极其有利的

　　4年前的夏天，有一个叫唐华清宫遗址的项目在陕西省西安市启动：西安市临潼区政府高调宣称为打造国际一流风景名胜区，以土地储备的形式，对300多亩范围内的近千户业主实施拆迁。

　　4年后，去西安旅游的人们仍然无法看到所谓的唐华清宫遗址公园，项目受阻于一起案件。

　　20世纪80年代末，一位业主以160万元买下此处一幢房子，在此开办了一家民间艺术馆，后转手卖了700万元。到了拆迁时，政府开出的补偿价是107万元。

　　谈不拢只好打官司，最终法院判决确认拆迁许可违法，项目由此中止。例如涉及文物保护区，总投资3000万元以上该由国务院投资立项，唐华清宫遗址项目却是由西安市临潼区发改委立项；国有土地使用证还在业主手里尚未收回，就批给了土地储备中心等。

　　这是北京律师王令代理的一个案件。此时，关于土地储备中心是否具备拆迁人资格的争论已随着各地以积极行动为肯定回答而告一段落。

　　国有土地储备中心自设立以来，涉及官司众多，当以2010年的官告官案颇受举国瞩目。

　　作为被拆迁户律师的王令告诉《法治周末》记者，该案至今仍然没有判决。

　　2010年，安徽省芜湖市国有土地收购储备中心在拿到了地方发改委、国土局和建委的相关批文后，收储了处于芜湖市黄金地段的中江商场地块。

　　随后的拆迁遭遇障碍，有拆迁户认为收储是借公共利益之名行商业牟利之实，向安徽省发改委提出行政复议。意外的是，安徽省发改委复议后撤销了芜湖市发改委的批文，认为芜湖发改委“同意中江商场开展前期工作”的批文，属行政越权，不得作为规划与拆迁依据。

　　2010年6月，芜湖土地收储中心将安徽省发改委告上芜湖市镜湖区法院，要求法院责令安徽省发改委撤销决定书。

　　这起官告官的诉讼在国内引起震动，媒体将安徽省发改委的行为誉为“国内罕见的对土地储备潜规则的颠覆”。

　　知名房地产律师秦兵在接受《法治周末》记者采访时直言，目前实务中的土地储备机构虽然没有法律依据，但行使的权力甚至比政府更大，想收谁的地就收谁的地，干了许多政府想干却没法干的事。

　　1996年，上海成立全国第一家土地储备机构———上海市土地发展中心，三年后国土资源部以通知形式推广杭州和青岛的土地储备经验，2001年国务院在关于加强国有土地资产管理的通知中明确要求有条件的地方政府试行土地储备制度，至此，土地储备机构在全国遍地开花。

　　“一个制度能够在一夜之间全国推广，一定是对政府极其有利的，不像保障性住房这类的，推行十几年地方都没有动力铺开。”秦兵作了这样的评价。

土地储备机构是怪胎

　　国有土地储备机构直接参与了市场利益分配与再分配，成为政府财政的摇钱树

　　虽然在目前矛盾集中的征地拆迁中随处可见土地储备机构的身影，但土地储备机构到底是怎样的一个主体，其定位如何，律师与学者似乎都难以说得清楚。

　　2007年国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁行的《土地储备管理办法》中对土地储备机构的定义是"市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位"，它的职能是"依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地"。

　　接受采访的大部分人倾向于认为，土地储备机构是兼具了行政和民事双重职能的主体。在行使收回、整理土地时行使了政府的行政管理职能，在收购土地时是作为民事主体在活动。

　　但是，王令观察发现，在已经推行土地储备制度的城市，绝大多数都是运用公权力来实施收购和储备，具有明显的强制性。

　　北京大学公法研究中心主任姜明安接受《法治周末》记者采访时分析指出，在目前土地由政府垄断的情况下，收购并不是平等主体的买卖，而是带有公权力性质的政府行为。他认为土地储备机构是受委托组织，行政责任由国土部门承担。

　　中国人民大学公共管理学院土地资源系教授严金明也认为，目前对土地储备机构的主体定位不明确，有裁判员和运动员集于一身之嫌，而且经营色彩偏重，公益色彩偏弱。"与国土局的行政职能界限模糊，实践中，土地储备机构的负责人一般都由国土局副局长兼任。"他告诉《法治周末》记者。

　　土地储备机构的主体定位在现实中也遭遇了尴尬。张兴奎律师告诉记者，实务中对土地储备制度机构的诉讼都作为民事诉讼立案。由于该机构的特殊定位，其作为原告的案件容易受到法院重视，而作为被告的案件从立案到执行都会遭遇困难。

　　土地储备制度的初衷是为了调节土地供应，保持土地供需平衡，"本来是个非常好的政策设计，但在执行中却没有实现。现实是这一主体已经深深地参与到土地市场之中，直接参与了市场利益分配与再分配，成为政府财政的摇钱树"。张兴奎说。

　　"以土地储备的名义来拆迁，随后进行房地产开发，这种作法在实践中非常普遍。"王令称，在天津就曾出现过多起这样的事例，先将土地使用权挂牌出让给境外开发商，再实行土地储备，以土地储备代替法定的拆迁，以政府公权力来推动拆迁。

　　"土地储备机构是现行不成熟体制下的一个怪胎，既有政府职能，又是经济组织，前者决定了不能给企业来做，后者又决定了不能让政府来做。"中国科学院房地产所研究员黄兴文对《法治周末》记者说，他认为这一机构是政府为强化对土地的控制、解决过去多头供应的产物。

土地储备处于监管真空

　　作为基本经济制度的土地储备，连国务院都没有权力制定法规，更何况是部门规章

　　几乎所有接受《法治周末》记者采访的人都承认，尽管手握现今最值钱的土地资源，土地储备机构却处于监管的真空地带。

　　姜明安认为，目前对土地储备机构的监督来自两方面，一是行政机关内部，国土部门对其下属事业单位的直接监管；另外就是来自当事人的监督，例如向法院起诉，这是一种事后的司法监督。

　　严金明认为，权力的集中及程序的不透明，也是土地系统腐败案频发的重要原因。

　　2010年，引起全国轰动的"辽宁土地奶奶"案，抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平贪污受贿6000多万元，一审被判死刑，她的名言"你们都是我养活的，没有我来赚钱，你们只能去喝西北风"早在此前响彻大江南北。

　　在这样的形势下，国土资源部去年下文要求土地储备机构与一级开发脱钩，为专家学者称道为"是合理分解土地储备机构的政府职能和市场机制方面的有益探索"。

　　虽然对这样的文件表示欢迎，律师却认为其中的利益博弈会导致实行起来困难重重。"仅仅靠一个通知很难完成这样艰巨的任务，至少要在部门规章中明确什么是收购储备以及如何储备的问题。"王令说。

　　严金明则认为，更好的办法是剥离土地储备机构的行政职能，使其成为国有土地资产的运营部门，减弱其行政色彩，增强其公益性。

　　虽然土地储备机构是个怪胎，然而目前无法替代。"在财税体制改革、政府职能转变、政绩观转变完成之前，很难从根本上改变。"黄兴文说。

　　此外，在土地储备制度推行10年后出台、在实务中得到地方热烈响应的《土地储备管理办法》也面临违反立法法的指责，姜明安指出，作为基本经济制度的土地储备，连国务院都没有权力制定法规，更何况是部门规章。

　　他坦言，土地垄断是目前问题的根源，解决的途径是通过土地管理法的修改，理顺关系，如果土地市场能够放开，集体土地处分权得到落实，土地问题可以得到很好解决。

来源：法治周末