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2011年03月01日 09:02
来源：中国青年报 作者：王俊秀 吕昀蔓

本报记者 王俊秀 实习生 吕昀蔓

古魁原来是四川省成都市将军汽配商城的总经理，他的商城被强拆，但由于商城没有拿到国有土地的使用证，只能按照一般集体土地的标准进行补偿，每平方米仅补偿180元。而按古魁的律师计算，如果依城市拆迁补偿标准，他可以获得高达两亿多元的赔偿。

2月27日，在“集体土地征收、补偿、搬迁业务交流暨研讨会”上，法律界人士就集体土地征收补偿方面的法律缺失问题进行了探讨。

“市值两亿的土地只补偿800多万，我不服”

2002年，作为成都市成华区重点招商引资企业和重点项目的将军汽配商城正式开业，被列入成华区重点纳税大户之一。可好景不长，2006年，政府对商城进行强拆，将所在土地出让给房地产公司做地产开发，5万余平方米的建筑物和2000多万元的室外配套工程，仅给出建筑残值补偿878万。按古魁的说法，“连建筑成本的十分之一都不到。商城拆迁完之后，拆迁公司卖钢筋和门就卖了1000多万”。

古魁认为，国土资源部2003年就批准了成华区申请扩大城市规划的申请，“只要是国土资源部下文后，集体土地进入建设过程，就变成了国有土地”，将军汽配城属于新扩的城区范围，政府理应按城市拆迁的标准补偿。

但他拿不出国有土地使用证，成华区政府拒绝按城市拆迁补偿标准赔付。成华区政府法律顾问李启军律师明确表示：古魁的将军汽配城属于“违法建筑”，“在集体土地上修建汽配商城改变了土地的使用性质，是违法行为”。他认为强拆完全合法。

然而，古魁说，汽配商城当初是政府招商引资，“敲锣打鼓”引进的。成华区市场商业口岸开发领导小组于2003年3月曾做出过“同意开办将军汽配商城”的批复。在成华区发展计划局的一份文件中，将军汽配商城在该区当年的重点项目中排名第五。

“当时地方政府说国土资源部还没有批复下来，还没有国有土地的使用证，你先租着地，然后建商城，建完后国家再给你。”古魁的律师张兴奎说。

地方政府的说法是先上车、后买票。古魁顺应了地方政府的意见，先上车了。但是，国土资源部的批复下来了以后，他却没有买到票。

古魁不情愿地打起了官司。但等待他的，只是一个驳回诉讼请求的判决书。

集体土地与国有土地：同地异价，天壤之别

古魁的案子中，最关键的便是集体土地和国有土地的划分问题。

中国社科院法学所于2月24日发布的调查报告称，“在所调查的征地案例中，28.8%的情形下，农民事先没有得到任何通知；58.2%的情况下，补偿根本没有事先征求农民的意见；60%经历了征地的村庄，农民对补偿都不满意，69.7%不满意的原因来自补偿太低。”

近年来，征地、强拆引发了不少冲突，其中的关键都在于，政府并没有事先与百姓进行协商，征地一事最后只是以告知的形式，让百姓知道土地早已不属于自己。毕文强律师说：“真正的权利缺失在于，征收过程中没有严格按照《土地管理法》及其实施细则，与集体经济组织进行协商和洽谈，而这个过程，恰恰对农民是最困难的，也是最核心的。对于老百姓来讲，无法掌控法律的进程，最终就没有话语权。”

杨在明律师认为，目前集体土地征地基本法律缺位，“从基本的法律制度方面，集体土地的征地拆迁无法可依。比如说北京、上海等大的直辖市，都规定了集体土地拆迁的行政规章，用于调整本地区的集体土地政策，各地也制定了层次较低的法律规章、地方性文件，但过于追求操作上的便利性和地方经济效益。”

而在今年2月14日曝光的海南省东方市土地腐败案中，开发商与政府官员合力结成“利益联盟”，政府以每亩7000元低价“私占”集体土地1000余亩，又以每亩6万多元的高价转手卖给当地国土部门，从中侵吞巨额征地款，有25名干部因此落马。可见，同一地段的“集体地价”和“国有地价”的差额，成为巨大利益的源头。

目前，集体土地基本补偿标准远低于市场价格，尤其是对比国家土地一级开发市场价格，同一块土地，前后价格却有“天壤之别”。因此，农民难以满意最后到达自己手中的那一点补偿，使得集体土地征收过程中矛盾尖锐。

土地补偿标准，按产值还是看市场

根据《土地管理法》第47条的规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”与会者认为，但这种法定的征地补偿标准是游离于土地市场价格之外的，土地价值的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况等因素紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。

而许多城中村的土地因盖了房子，无法生产，产值为零，又该如何补偿？马丽芬律师认为：“应该参考周边商品房的市场价格，并且略高于市场房价，实行房屋安置和现金补偿两种补偿方式并行模式。对于农村的房屋院落，以及私搭乱建但多年使用的建筑，也应参考土地市场价对农民进行补偿。”

而面对政府的红头文件，农民们几乎没有权利说一句“不”；他们经常“被代表”，在不知情的情况下便权利易主。而他们的土地，仅仅以年产值作为征收标准，他们的房屋只能拿到其建筑成本。

“房屋的市场价值不仅仅体现了房屋的市场成本，这里面还包括了楼价、地价、土地出让金。对农民土地征收的过程中，对房屋的补偿仅仅体现建筑成本这一块，显然是对他们合法权益的剥夺。”张志同律师说。

而在这些集体土地被征收为国有土地之后，便摇身一变，成为高达上百万的天价地，土地流转中出现的差额最终没有到达曾经拥有这些土地的农民手中。

与会者认为，必须改革现有的集体土地的征收制度，逐步走市场化道路，完善集体土地征地拆迁法律体系，“这对于维护公民权益至关重要”。

首先，集体土地征收应该限制在公共利益范畴之内，确立公共利益的认定程序，避免公共利益无限扩大。《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而实际上，“公共利益”外延被无限扩大，界定模糊，许多企业都打着“公共利益”的名义申请用地。

其次，土地征收程序应公开透明，增加更多百姓能够参与进去的公示和听证环节，让百姓提前得知征地信息，并能够对安置补偿方案和政府进行平等协商。

第三，拓宽司法救济途径，加快立法脚步，将集体土地的征收纳入司法范畴。“应该拓宽征地农民对征地决定及补偿安置方案的司法途径，应该将征地的批复决定和安置补偿方案都纳入司法审查的范畴，并允许征地农民通过行政复议和诉讼维护权益。并且，在诉讼和复议的人数达到一定比例后，征地行为必须停止，这样有利于征地的公平性。”李海霞说。